郝凯：分享经济监管的误区及下一步监管的思路对策
摘要：《关于促进分享经济发展的指导性意见》(以下简称《意见》）中涉及分享经济监管部分的思想和做法为有关部门和地方提供了借鉴思路。通过回顾《意见》出台过程，分析了中国分享经济发展的顶层设计思路，进而廓清在《意见》出台之前存在的过度审批、过高门槛及过时手段等监管误区，提出转变监管思路，秉持鼓励创新、包容审慎、协同监管的理念，落实宽松准入、事中事后监管、协同合作的审慎监管做法，为促进中国分享经济健康有序发展保驾护航。
关键词：分享经济；共享经济；数字经济；协同监管
本文刊载于《电子政务》2017年第8期
“分享经济”一词自2015年以来持续升温，不断受到社会舆论的密集关注、商业主体的积极热捧和国内外智库机构的深入研究。作为全球新一轮科技革命和产业变革下涌现的新业态，分享经济近年来已经在交通出行、生活服务、知识技能、房屋住宿等领域获得迅速发展，并逐步显现出优化资源配置、提升服务质量、带动就业增收等良好效果，得到了多方面的高度认可。国家信息中心分享经济研究中心研究显示，2016年我国分享经济市场交易额约为34520亿元，比2015年增长103%，参与分享经济活动的人数超过6亿人，比2015年增加1亿人左右，已经展现出中国分享经济发展的巨大成就和独特魅力。
但随着业务领域不断拓展、用户规模持续扩张、行业影响更加深化发挥共享经济的对策，蓬勃发展的分享经济也开始遭遇或多或少的困难。人们在从事分享经济活动或享受其带来便利的同时，也不禁心存疑虑，担心新业态究竟能走多远，会不会在不远的将来“烟消云散”？事实上，部分业态在发展中已经开始面临诸多问题，例如法律地位模糊不清导致存在违法风险，权利义务界定不明引发服务提供者与消费者利益纠纷，监管措施实施不当限制业务发展壮大、配套政策保障不力带来优惠措施落地困难，等等。这些问题亟需有关部门在政策层面加大力度破难解困，构建顶层设计，从而促进其健康有序发展。
一、构建顶层设计：从“分享经济”亮相到《关于促进分享经济发展的指导性意见》出台
蒸蒸日上的分享经济自2015年随着网约车“走红”而逐步进入人们视野，2016年以来更是得到有关部门甚至高层领导的持续关注。2016年2月，“分享经济”一词首次出现在《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》这一正式文件中，引发舆论热议;3月，“分享经济”再次亮相当年《政府工作报告》中，提出“要推动新技术、新产业、新业态加快成长，以体制机制创新促进分享经济发展，建设共享平台”，更加汇聚起来自各方的关注。7月，《国家信息化发展战略纲要》提出“发展分享经济，建立网络化协同创新体系”，标志着分享经济进一步进入国家发展战略……这些政策利好极大地鼓舞了新业态发展，社会上产生的关于分享经济政策红利的积极预期也越来越高涨。
2017年2月28日，国家信息中心分享经济研究中心成立，恰逢国家发展改革委高技术产业司会同有关部门研究制定了《分享经济发展指南（征求意见稿）》，并首次向社会公开征求意见。4月28日，经过认真研究多方意见并修改完善后，《分享经济发展指南（第二次征求意见稿）》再次公开征求意见。6月21日，李克强总理主持召开的国务院常务会议，部署促进分享经济健康发展，推动创业创新便利群众生产生活，其中明确提出要“清理和调整不适应分享经济发展的行政许可、商事登记等事项及相关制度，避免用旧办法管制新业态”。7月3日，在两轮公开征求意见的基础上，国家发展改革委、中央网信办、工信部等8部委联合发布《意见》。
回顾从“分享经济”亮相到《意见》出台的全过程，可以清晰地看出高层和有关部门对分享经济的高度重视和积极引导。最终正式《意见》的出台释放了鼓励支持的积极信号，给投资者和从业者吃下了“定心丸”，有利于稳定未来预期、增强市场信心；为分享经济提供了明确的“指南针”，指明了健康发展的道路和方向，有利于进一步激发市场主体的创业热情，不断促进新业态向更广范围、更深程度稳步迈进。更重要的是，《意见》为涉及到分享经济监管的有关部门和地区提供了“风向标”式的决策依据，呼吁其廓清监管误区、转变监管思路、落实审慎监管，有利于从制度层面对标指导意见破除制度障碍，鼓励分享经济健康有序发展。
二、廓清监管误区：过度审批、过高门槛、过时手段
随着近年来分享经济在各领域的渗透不断加深，一些部门和地方已经开始稳步探索对其进行指导和监管。这标志着对分享经济具体领域的监管进入“进行时”，为解决新业态治理的世界性难题提供了中国方案，展现了中国智慧。部门和地方的相关政策在赋予合法地位、保障用户权益、维护市场秩序、推进业态融合等方面发挥了积极作用。但也应当客观指出，在当前一些分享经济发展迅速、成效显著的领域中，现有的个别规定及做法与《指导性意见》中鼓励创新、包容审慎、协同监管等基本要求仍然存在一定差距，值得有关方面引起注意，对标《指导性意见》进行改革完善。
（一）一些事项审批手续复杂，与鼓励创新的理念大相径庭
当前分享经济活动具有明显的跨部门、跨区域、跨领域、跨行业等特征，一家平台往往同时具有多种业务，在全国范围内落地经营。面对新业态，传统方式中依靠部门、司局、处室、地方的“条块分割”科层管理体制不仅无法奏效，反而增加了不少制度性交易成本，降低了企业活动力，打击了创新积极性。
例如，个别地区对一些新业态延续了传统的管理体制，要求企业要想在全国开展业务，就必须分别在不同地区的主管部门申请行政许可，并提供营业执照、法人身份证、线上能力认定函和公章等原件。这致使企业无法同时办理手续，只得拿着证照在不同地区之间连续奔波，出现了“审批当道、证件旅行、手续长征”等无奈现象。过于复杂的审批手续及流程容易阻碍市场创新、贻误企业商机、降低用户体验，导致新业态、新动能发展放缓。
（二）部分行业准入门槛偏高，与包容审慎的精神南辕北辙
任何行业都有一定门槛，但分享经济新业态可以将小微创业者的成本和门槛降低到合理范围。例如，在分享经济活动中，很多直接来自社会大众的资源提供方往往是非职业化、业余的，例如兼职司机、业余“威客”等，由此也带来资源提供者的产品和服务差异性较强等客观情况。因此，监管部门出于保障用户安全、维护消费者权益等目的，对一些特定行业的从业人员、资源标准、行为规范设置一些基础门槛的初衷具有一定合理性。
但在实践中，部分地区根据相关管理办法赋予的自由裁量权，制定了明显偏高的行业准入门槛，突破了合理的范畴，虽然提升了些许安全性，但却以牺牲高效便捷为代价，反而增加了社会成本。比如部分地区对从业者进行了严格的本地户籍限制，即便有合法资格获得居住证也不得从事某些行业；对参与分享活动的财产、设备、资源（车辆、房屋等）提出了过高的准入标准，使得资源宁可闲置也无法发挥作用等等。致使相当一部分已经参与或者希望为分享经济提供资源、服务的社会群体被挡在大门之外，无法公平享受新业态带来的包容性发展“红利”，违背了包容性发展的基本要求。
（三）个别领域监管力量落后，与协同监管的思路背道而驰
辩证来看，强调对分享经济放宽监管不等于纵容“放手不管”。在一些分享经济发展快速、渗透充分并且关系到用户人身财产安全、社会稳定等问题的领域，保障参与者权益，对一些涉及面广、风险程度高的行业加强监管仍然不可或缺。同时，监管的方式和手段必须与时俱进，因地制宜，因业施策，紧跟实践发展的步伐。
但目前在一些地方和部门，对分享经济新业态的监管手段仍停留在街头巡查、突击检查、“运动式”整治等传统现场执法阶段，需要耗费大量人力物力。然而地方部门尤其是基层执法力量薄弱，仅靠有限的政府力量根本无法实现对分享经济海量参与者和资源以及庞大交易规模的实时、有效的跟踪和监督。监控手段缺乏、监督主体单一、执法力量有限等问题将会严重制约监管效果。
三、转变监管思路：鼓励创新、包容审慎、协同监管
在认清问题的基础上，监管部门应当积极转变监管思路，直击监管误区及其做法，对标《意见》条文，结合自身情况，加大研究力度，准确把握监管的尺度。首先要读懂吃透《意见》的精神。作为推动分享经济健康有序发展的顶层设计文件，《意见》共分为16个部分，其中重点从基本内涵、市场准入、监管机制、创新治理、推进落实等方面突出了鼓励创新、包容审慎、协同监管等基本要求，为有关部门和地方针对分享经济新业态制定监管对策提供了参考，监管方可以从中学习借鉴，形成科学的监管思路。
（一）秉承鼓励创新的发展理念
分享经济作为新业态，未知大于已知，首先要有鼓励创新的发展理念。当前分享经济已经在交通出行、房屋住宿、生活服务、知识技能和生产能力等领域发挥出了巨大作用，有关企业和地方的先行先试已经为其进一步发展壮大打下扎实的基础。面对这样的大好形势，管理部门应当秉承鼓励创新的发展理念，积极参考《意见》精神，以支持创新创业为核心发展分享经济，落实创新驱动发展战略，不断培育发展经济新动能，使其成为促进我国经济社会发展的“生力军”，努力为各类市场主体和参与者营造适度宽松的良好环境，力争使以分享经济为代表之一的新经济、新动能在转型升级中发挥更大作用。
（二）发扬包容审慎的改革精神
客观而言，一些新业态在发展过程中的确与现行法律法规存在一些轻微抵触，并带来一定的政策风险。但从长远来看，法规政策不会始终一成不变，也需要不断与时俱进，更加包容创新发挥共享经济的对策，在深化改革中成为促进新经济发展的“助推器”。在这样的背景下，各地区各部门还是要用发展的眼光看问题，继续发扬“摸石头过河”的改革精神，参考借鉴《意见》中提出的做法，清理规范制约分享经济发展的行政许可、商事登记等事项，进一步取消或放宽资源提供者市场准入条件限制，合理区分“看的准”和“看不准”的行业，审慎出台新的市场准入政策，为新业态发展留足空间。
（三）拿出协同监管的务实思路
当前新业态发展日新月异，行业覆盖更加全面，交易规模不断扩张，参与人数与日俱增。面对方兴未艾的分享经济，继续采取主管部门单一主体的监管模式和依靠人力现场执法的监管手段势必步履维艰。这也在倒逼有关部门参考《意见》中的相关对策，根据不同业态的不同情况，科学研判潜在风险，审慎区分主体行为，对分享经济加强分类指导。根据消费者需求、业务办理流程和服务标准完善事中事后监管，理顺监管过程机制。探索推进政府、平台、行业协会以及资源提供者和消费者共同参与的协同治理，同时采用大数据、智能监控、云计算、物联网等信息技术手段对一些风险程度较高的分享经济业务实行实时化、动态化、全程化监管全覆盖，从而放大监管效能、降低监管成本、减轻监管压力，尽最大努力维护好各参与方的合法权益。
（四）落实审慎监管：宽松准入、事中事后、协同合作
2017年6月13日，李克强总理在全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话中指出“新产业、新业态、新模式蓬勃发展，分享经济方兴未艾”；6月27日，在第十一届夏季达沃斯论坛开幕式上的致辞中表示2016年“中国分享经济市场规模达3.5万亿元，增长速度超过100%，有6亿人参与分享”。权威的表态及数据足以证明中国分享经济渗透范围之广、参与力量之众、发展势头之猛、未来潜力之大以及高层重视程度之深。
正如李克强总理所言，“中国人有聪明才智创造分享经济的新模式，也有能力探索出包容审慎监管和社会共治模式”，各部门、各地区、各行业应从自身特点和需要出发，担当起责任，主动积极作为，为市场创造良好环境。对标《意见》精神，以包容创新为前提，一方面适度引导分享经济自身规范化发展，另一方面转变监管思维、创新监管模式、完善监管体系，在建立和完善补位性、底线性和保障性的制度和规范等方面多做工作、多下功夫。具体来看，要从以下三个方面鼓励分享经济健康有序发展：
一是要树立宽松平等的准入原则，用最大诚意鼓励创新发展。对分享经济的鼓励支持不能只停留在纸面上，而应落实在行动中、实践在实施中。有关地区和部门应扎实推进商事制度改革，进一步取消和放宽准入限制及门槛，为分享经济营造宽松平等的准入环境和公平竞争的市场环境。采取多种有效手段切切实实为创新企业“降成本、减负担、添便利”，为促进新经济发展助一臂之力。
建立宽松平等的准入原则，首先要探索实施“一地注册、多地通用”的登记备案制度。例如对一些符合条件的全国性分享经济平台采取一省注册后审批结果在全国通用有效。避免企业为“跑手续”而过度劳心费神，从而降低企业的制度性交易成本，为市场主体减轻负担，使其腾出更多时间、精力等资源投入到创新创业发展中，把分享经济这块“蛋糕”做得更大。
二是要采取事中事后的监管方式，以最佳尺度贯彻包容审慎。事前审批曾经是各类传统监管手段中的“重头戏”，尽管可以对市场主体全面审查，严把入口关，但也可能产生行政低效、部门推诿、权力寻租“副作用”，因此需要根据监管对象的具体情况进行改革完善。严格事中事后监管是指管理部门对所监管事项进行的持续性、全过程监督管理活动。同时，分享经济涉及面广、类型丰富、模式繁多，很难用一次审批、一把尺子、一套规矩、一种手段监管到位，因此必须采取因业施策、分类监管、宽严相济的监管手段，把事中事后监管流程、包容审慎监管态度有机结合。
具体而言，对于那些基本看得准、有一定发展规模和前景的分享经济模式，要在“事中”对其经营活动开展“量身定制”式的监管，如通过完善法规政策、搭建监管平台、升级技术手段等方式，促进相关业态规范有序发展；对一些尚处于成长发育期、还未形成规模效应，暂时看不准的新业态不必急于开展一步到位的监管，可以适当放松尺度，“让子弹飞一会儿”，根据“事后”的发展结果来评估其发展成效，再采取适当的监管模式和手段，从而为新业态发展壮大打开更广空间。
三是要推行协同高效的治理体系，以最优方案实现多元共治。当前分享经济活动已经渗透到社会生产生活的方方面面，不断涉及越来越多的利益群体。因此，对分享经济新业态的治理不是政府单个部门的“独角戏”，而是在政府主导下由企业、行业组织和社会公众等多方参与合作的“群英会”。各主体间通过协同治理，可以沟通信息、协调行动，使多方力量形成合力，共同助力分享经济爬坡过坎，向更深层次、更广范围不断迈进。
政府主管部门要树立合作协同的治理理念，对跨行业的经营活动构建部门协同监管机制；不断创新升级监管手段，以大数据监测、物联网追踪、云计算分析等智能监管为抓手，对跨时空的交易行为实行实时、动态全过程监督。同时加快构建以信用为核心的新型监管体系，对企业采取守信联合激励、失信联合惩戒等措施，并积极推广第三方评估。平台企业和行业协会要倡导加强行业自律、公平有序竞争，形成共同遵守的价值规范和行业基本标准，为供需双方使用者提供更加便捷高效、周到细致的服务；公众和媒体舆论要继续保持对分享经济的关注和监督，不断完善社会监督，积极举报、曝光在参与分享经济活动时遇到的不良现象，让危害使用者权益和社会公共利益的不法行为无处藏身。总之，在各方面的共同努力下，分享经济监管一定能形成多方参与、齐抓共管、共享共治良好局面。
作者简介
郝凯
国家信息中心信息化研究部分析师。
